Konec? Začátek? Jak moc silné má pravomoci prezident

Opakovaně se v diskusích na sociálních sítích, na internetu i v médiích setkáváme s tvrzeními zpochybňující pravomoc, kterou má v případě odvolání vlády. Veřejným prostorem často zní i lživá tvrzení. Pokud by třeba Jaroslav Bašta jako prezident republiky odvolal pětikoaliční Fialovou vládu, která svým nekompetentním chováním ruinuje naši ekonomiku, byl by za to vzápětí odvolán Ústavním soudem pro závažné porušení Ústavy. Experti na ústavní a správní právo a státovědu se pokusili pokud možno srozumitelně vysvětlit, jaká je v tomto ohledu situace z právního hlediska.

Ústava tuto pravomoc v článku 62 prezidentovi jasně dává bez jakýchkoli dalších podmínek: „ republiky jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi.“ Tuto pravomoc prezidenta potvrzují i ústavní právníci. „V klíčové otázce, kdy může být premiér odvolán, ústava podmínky nestanoví. Byť je to pro mnohé šokující, naše ústava umožňuje poloprezidentský systém,“ uvedl pro Lidové noviny expert na ústavní právo Jan Kudrna z Právnické fakulty Univerzity Karlovy. Podobně to vidí i další ústavní právník Zdeněk Koudelka.

Jaké má prezident pravomoci

Pravomoc prezidenta republiky jmenovat a odvolávat vládu a její jednotlivé členy je zakotvena v ustanovení článku 62 písm. a), který stanoví:

„Prezident republiky

a) jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi,“

Pravomoci prezidenta republiky jsou v Ústavě rozděleny na tzv. „výhradní“ a „sdílené“. Podle ustanovení článku 63 odst. 3 jsou sdílenými prezidentskými pravomocemi zmocnění vyjmenovaná v čl. 63. Jde o případy, jako jmenování soudců, vedoucích zastupitelských úřadů a podobně. V těchto případech prezident provádí svůj úkon tzv. „na návrh“. Jmenování např. soudců navrhuje prezidentovi ministr spravedlnosti. Prezident může jeho návrh odmítnout. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu v zákonem odůvodněných případech. Bez prezidentova rozhodnutí se tedy soudcem nikdo stát nemůže. Prezident si však nemůže jmenovat soudcem kohokoli ho napadne. Kromě toho, že uchazeč o soudcovskou funkci musí splňovat předpoklady jako právnické vzdělání a praxi předepsanou v zákonech o soudech a soudcích, musí jeho jmenování pod Ústavy prezidentovi navrhnout ministr spravedlnosti. Podle čl. 63 odst. 3 Ústavy jsou úkony, které prezident provádí jako sdílenou pravomoc platné pouze tehdy, pokud je s prezidentem spolupodepíše předseda vlády nebo příslušný resortní ministr.

V případě jmenování a odvolání vlády jde o zcela jinou situaci. Tato pravomoc je zakotvena v článku 62 do níž zákonodárci vyčlenili tzv. výhradní pravomoci prezidenta. Jde o případy jako jmenování členů Bankovní rady ČNB, nebo vetování návrhů zákonů. K platnosti úkonů, které prezident provádí podle článku 62 nepotřebuje souhlas žádného člena vlády ani nikoho jiného. Jde o jeho výhradní pravomoc.

Zapamatujte si. Prezident má pravomoci sdílené a výhradní

Zákonodárci prezidentské pravomoci záměrně a logicky rozdělili do dvou samostatných článků. V čl. 62 jsou vyjmenovány výhradní pravomoci, k jejichž výkonu prezident nepotřebuje součinnost nebo souhlas jiné ústavní instituce. V čl. 63 jsou vyjmenovány sdílené kompetence, u nichž je k platnosti třeba podpisu prezidenta a premiéra nebo pověřeného člena vlády. Rozčlenění je logické. Např. vetování zákona, což je pravomoc podle čl. 62 písm. h) – je výhradní pravomocí prezidenta, protože prezident zde funguje jako záchranná brzda. Pokud by její použití bylo podmíněno souhlasem premiéra byla by tato pravomoc v případě vládních návrhů zákonů prakticky nepoužitelná.

Mezi výhradní pravomoci prezidenta patří i jmenování a odvolávání vlády a jejích členů, které je zakotveno v čl. 62 písm. a). Jde o tzv. „výhradní pravomoc, jejíž výkon je v některých ohledech upraven v dalších částech Ústavy“.

Čl. 68 odst. 2 stanoví, že prezident republiky jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády. Prezident si tedy nemůže jmenovat ministry proti vůli předsedy vlády. Ministrem může jmenovat pouze toho, kdo mu byl navržen předsedou vlády. I zde však platí, že prezident může návrh premiéra na jmenování některého ministra odmítnout. Doposud každý český prezident úspěšně zablokoval jmenování nějakého člena vlády. V současné době prezident Miloš Zeman odmítá jmenovat ministrem životního prostředí lidoveckého uchazeče Petra Hladíka.

V případě jmenování a odvolání předsedy vlády jde o speciální pravomoc, kde Ústava do výhradní pravomoci svěřuje prezidentovi 2 po sobě jdoucí pokusy. Dvakrát po sobě může prezident republiky jmenovat předsedou vlády kohokoli, kdo ho napadne. Vzhledem k tomu, že Ústava nestanoví pro výkon funkce předsedy vlády žádné zvláštní požadavky, může prezident klidně jmenovat premiérem v prvním pokusu třeba „kumpána“, s nímž se den před tím opil v hospodě, nebo třeba i bezdomovce z pražského hlavního nádraží.

Proč to vlastně v Ústavě ČR máme

Je tomu tak proto, že zákonodárci při tvorbě Ústavy nijak neomezili prezidentovu možnost výběru předsedy vlády. Při tvorbě Ústavy ČR během procesu rozpadu Československé federace se na podobě textu základního zákona podepsal komplikovaný vztah mezi tehdy již bývalým československým prezidentem Václavem Havlem, s nímž část tehdejší vládní koalice ODS+KDU-ČSL+ODA počítala jako s prvním prezidentem ČR, a prvním předsedou vlády ČR Václavem Klausem. Havel během svého prvního funkčního období prezidenta ČSFR prosazoval tzv. poloprezidentské pojetí, v němž je premiér v podstatě podřízeným prezidenta, jehož politické pokyny s dalšími členy vlády prakticky provádí. Jako tomu bylo během úřadování federální vlády premiéra Mariana Čalfy, v níž byl Václav Klaus ministrem financí.

Václav Klaus se naopak jako první premiér ČR, který dohodl rozdělení Československa a vznik ČR, snažil prezidentské kompetence vymezit pokud možno co nejpřesněji a udělat prezidenta ústavně pokud možno co nejslabšího. Aby on jako premiér byl tím nejdůležitějším. Část jeho tehdejších koaličních partnerů a dokonce i poslanců za ODS však více než s Klausem kolaborovala s Havlem, jemuž se s jejich pomocí podařilo mnoho prezidentských kompetencí uzákonit velmi široce a s velmi volnou definicí. V praxi tím potvrdili a nikoli naposled platnost tzv. Mečiarova pravidla stupňování slova „nepřítel – úhlavní nepřítel – koaliční partner“.

Výsledné nastavení prezidentských pravomocí, jak bylo uzákoněno v Ústavě, nakonec nakonec vedlo k pádu druhé koaliční vlády Václava Klause při tzv. Sarajevském atentátu. V roce 1997 během Klausovy zahraniční návštěvy Bosny a Hercegoviny se část ministrů druhé menšinové vlády premiéra Václava Klause rozhodla provést změnu uspořádání vlády zmítané ekonomickou krizí a korupčními skandály. Po dohodě s lidovci a části ministrů a poslanců ODS, kteří „odpadli“ od zakladatele ODS, jejího předsedy a premiéra Václava Klause, a později založili stranu Unie svobody, prezident Václav Havel jmenoval novým předsedou vlády tehdejšího guvernéra ČNB Josefa Tošovského. Na jeho návrh pak jmenoval členy „úřednické“ vlády. Je třeba připomenout, že Havel jmenoval nového premiéra a nové ministry bez toho, že by sesazená vláda podala demisi, nebo že by jí Poslanecká sněmovna v hlasování vyjádřila nedůvěru.

Havel tento krok jako prezident udělal, protože prezidentská pravomoc v není v tomto ohledu Ústavou nijak omezena. Klaus se tehdy ani neobracel na Ústavní soud, protože dobře věděl, že neexistuje žádné ustanovení Ústavy, o níž by žalobu mohl opřít.

Ústava totiž prezidentovu pravomoc jmenovat a odvolávat vládu omezuje pouze částečně a výhradně v případech, kdy je v Ústavě pozitivně vymezeno, co prezident musí v určitém případě udělat. Např. podle čl. 73 odst. 3 je vláda, které Poslanecká sněmovna vyslovila nedůvěru, povinna podat demisi a prezident je povinen tuto demisi přijmout. Podle čl. 75 je prezident povinen odvolat vládu, i pokud by po vyslovení nedůvěry demisi sama nepodala.

Zákonodárci omezili pravomoc prezidenta jmenovat premiéry až v případě třetího po sobě jdoucího pokusu. Podle čl. 67 odst. 4 je prezident v takovém případě povinen jmenovat předsedou vlády osobu, kterou mu narvhnul/a předseda/kyně Poslanecké sněmovny. Prezident tedy může dvakrát po sobě jmenovat premiérem koho chce. A teprve pokud obě vlády premiérů, které jmenoval sám nezískají důvěru Sněmovny, je prezident povinen jmenovat premiérem toho, koho mu navrhne šéf Sněmovny.

Mohla by se Fialova vláda ještě vrátit do sedla?

Při veřejných diskusích o proveditelnosti volebního slibu Jaroslava Bašty odvolat pětikoaliční vládu premiéra Petra Fialy se často setkávám s námitkou, že by pak stejně musel Fialu a jeho kumpány do vlády vrátit. Není to tak docela pravda. Jak jsme si vysvětlili výše, prezident může dvakrát po sobě jmenovat premiéra podle svého uvážení a po dohodě s ním nové ministry. Na případu vlád premiérů Josefa Tošovského, Jana Fischera a Jiřího Rusnoka už bylo prakticky prokázáno, že prezident může jmenovat tzv. „úřednickou“ vládu – někdy též nazývanou jako „vláda odborníků“, i když o ní speciálně ústava nepojednává. Na rozdíl od předválečné Československé republiky jsou podle dnešní Ústavy všechny vlády považovány za politické, i když jde o ministry odborníky, kteří neprošli volbami do Sněmovny nebo do Senátu.

V zákonech často bývá důležité nejen to co v nich napsané je, ale to co v nich napsané není. U výhradních prezidentských pravomocí je pro udržení Fialových ministrů mimo Strakovku důležitá absence lhůt pro jmenování nové vlády poté, kdy je staré vládě Sněmovnou vyslovena nedůvěra.

V době tzv. „opoziční smlouvy“ zde byly pokusy omezit prezidentské pravomoci formou novely Ústavy, která by stanovila, že prezident musí jmenovat předsedou vlády osobu, kterou mu navrhne poslanecký klub s nejvyšším počtem členů. Byly navrhovány i lhůty pro jmenování premiéra a ministrů. Ústavní novela však tehdy padla pod stůl, protože jí odmítl Senát, v němž měly většinu senátoři z řad tehdejší čtyřkoalice – tedy lidovců, ODA, Unie svobody a Zelených.

Ústava ČR a prezident
Ústava a pravomoci, které má prezident

Prezident musí podle Ústavy dodržovat lhůty svého konání

V některých případech platná Ústava lhůty stanoví. Prezident např. musí návrh zákona, který byl schválen Poslaneckou sněmovnou a Senátem, buď podepsat nebo vetovat ve lhůtě 15 dnů od doručení. Ve všech případech, kdy Ústava prezidentovi žádnou lhůtu nestanoví, platí, že není při svém výkonu výhradních pravomocí časově nijak omezen ani nucen „něco udělat do někdy“. To se prokázalo v případě, kdy Václav Havel vytrvalým odmítáním jmenovat poslance Františka Brožíka viceprezidentem Nejvyššího kontrolního úřadu donutil v roce 2002 Sněmovnu, aby mu v zájmu funkčnosti NKÚ navrhla jiného kandidáta.

Lhůty jsou v Ústavě stanoveny v některých případech i pro jiné aktéry než prezidenta. Nově jmenovaná vláda je podle čl. 68 odst. 3 povinna do 30 dnů po svém jmenování předstoupit před Sněmovnu se žádostí o vyslovení důvěry. To je jasně uzákoněná povinnost. Pokud však vláda důvěru nezíská, je prezident republiky sice povinen vládu odvolat, její členy však může dočasně pověřit výkonem vládních funkcí do doby jmenování nové vlády. Vzhledem k tomu, že Ústava nijak neomezuje prezidenta stanovením lhůty, do kdy musí jmenovat novou vládu, platí, že prezident může v tomto případě úkony provádět v čase podle svého uvážení. Je tudíž prakticky možné, aby prezidentem jmenovaná vláda vládla bez důvěry až do předčasných nebo řádných voleb. K žádnému „třetímu pokusu“ s premiérem navrženým předsedou Sněmovny tedy nikdy dojít nemusí.

Proč tomu tak je, se ptejte poslanců z let 1992 až 1996, kteří platnou úpravu tohoto problému napsali jako kompromis mezi Klausem a Havlem. Problematika výkonu ministerských funkcí ve vládě, která nezískala důvěru Sněmovny, a jejíž členové byli dočasně pověřeni výkonem funkcí do doby jmenování nové vlády, není samotnou Ústavou zvlášť omezena. Ministři – bez ohledu na to zda jde o členy vlády s důvěrou Sněmovny, nebo bez ní – jsou při výkonu svých funkcí zásadně omezeni „pouze“ článkem 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který stanoví:

„Státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.“

I očesané pravomoci úřednické vlády jsou řešením pro ceny energií

Ministři tedy mohou ve vládních úřadech provádět pouze to, k čemu je zákon výslovně zmocňuje. Pravomoci, které ministrům svěřuje nějaký zákon, však mohou vykonávat v plné míře i členové vlády, která nemá důvěru Sněmovny. Takto by vláda odborníků, jmenovaná v případě zvolení Jaroslava Bašty prezidentem republiky, mohla třeba hned další den po jmenování snížit současné ceny elektřiny a plynu pro domácnosti i firmy až na 1/6 v případě elektřiny a na 1/3 v případě plynu. Podle § 6 odst. 1 písm. c) platného zákona o cenách by vláda mohla zahrnutím elektřiny a plynu mezi věcně usměrňované ceny takto razantně snížit spotřebitelské ceny. Občanům i firmám by to velmi pomohlo a výrobcům by přitom stále bylo zaručeno uhrazení oprávněných nákladů a přiměřeného zisku.

Dnešní trojnásobné ceny v případě plynu a šestinásobné ceny v případě elektřiny, než by byly v režimu věcně usměrňovaných cen, jsou totiž výsledkem spekulací na burzách. Tzv. „zastropování“, provedené Fialovou vládou na nejdražší úrovni v Evropě je pro občany a firmy moc drahé a navíc je extrémně finančně náročné na výdaje státního rozpočtu. V případě věcně usměrňovaných cen by státní nebyly nutné, protože burzovní spekulanti by v tomto režimu byli z cenotvorby vyloučeni. Nebylo by tedy nutné jim platit „výpalné“ ze státního rozpočtu.

Zvonu opakuji, že snížení cen může podle platného zákona o cenách provést i vláda odborníků, která nemá důvěru Sněmovny. K jejímu jmenování vede cesta jedině volbou Jaroslava Bašty prezidentem republiky. Nikdo jiný než Jaroslav Bašta nenabízí, že by případě svého zvolení odvolal Fialové vládní „obludárium“ a následně jmenoval vládu odborníků. Ti z Vás, kteří byli na předvolebním setkání s Jaroslavem Baštou a odborníky ze spolku Rada národní obnovy, jste mohli vidět, že v naší zemi existují odborníci na energetiku, zemědělství, průmysl a finance, z nichž lze sestavit vládu, která by podle platných zákonů dokázala snížit ceny energií a zkrotit hrozivou inflaci. Ostatní se o tom mohli dočíst mimo jiné na internetové a FB stránce Jaroslava Bašty.

A co na to případný Ústavní soud?

Po konzultaci s právními experty považuji za nutné aspoň těsně před zahájením voleb vyvrátit fámu, podle níž by s Baštou jako prezidentem a jeho vládou odborníků, mohl udělat rychlý konec Ústavní soud. Řada diskutujících mylně tvrdí, že by v případě, pokud by Jaroslav Bašta jako zvolený prezident po své inauguraci odvolal Fialovou vládu, mohl být ihned vzápětí odvolán Ústavním soudem pro závažné porušení Ústavy. Není tomu tak. Ústavní žalobu proti prezidentovi pro závažné porušení Ústavy nebo pro velezradu může podle čl. 65 odst. 2 navrhnout Senát pokud to odhlasují 3/5 ze všech senátorů. K této ústavní většině je tedy nutných 49 hlasů. Těmito hlasy pětikoalice v Senátu disponuje. K podání ústavní žaloby proti prezidentovi je však nutný též souhlas ústavní většiny 3/5 všech poslanců. A 120 hlasy , které jsou k tomu nutné ve Sněmovně současná vládní koalice nemá. Pokud by se na stranu Fialové vlády nepřidalo hnutí ANO Andreje Babiše, nemohla by dnešní vládní sada poslanců prezidenta u Ústavního soudu zažalovat. A podle § 97 odst. 1 zákona o Ústavním soudu nemohou ústavní soudci proces odvolání prezidenta zahájit bez takto podané ústavní žaloby.

Fiala a jeho ministři by se v případě svého odvolání a jmenování vlády odborníků nemohli bránit ani cestou kompetenční žaloby k Ústavnímu soudu, jíž současnému prezidentu Miloši Zemanovi vyhrožovali v rámci tahanic o jmenování ministra zahraničí Jana Lipavského. Podle § 120 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu se s žádostí o rozhodnutí kompetenčního sporu může na Ústavní soud obrátit pouze orgán státní správy, který je účastníkem kompetenčního sporu. Bývalí ministři a premiér odvolané vlády, na jejichž místa byla jmenována nová vláda, však již nejsou ministry ani vládou. A tudíž ani orgánem státní správy. Podat žalobu tedy nejsou oprávněni. A ústavní soud tedy nemá co rozhodovat.

Závěrem tohoto rozboru mi dovolte dopředu vyvrátit očekávatelné námitky o údajné „ústavní krizi“, kterou by vládnutí úřednické vlády bez důvěry Sněmovny vyvolalo. Předně je třeba zdůraznit, že nejde o stav, který by byl v rozporu s literou Ústavy. Tato situace zde již byla během doby, kdy Sněmovna odmítla dát důvěru úřednické vládě Jiřího Rusnoka a jmenováním nové vlády vzešlé z předčasných parlamentních voleb. Byla by to opět situace sice konfliktní, ale nikoli vysloveně protiústavní.

Paskvil novely zákona o volbách jako důvod současné vlády menšiny

V rozporu s Ústavou je naopak pokračování Fialové vlády, která sice má důvěru 108 poslanců. Ti jsou však zástupci pouze 40% voličů, kteří odevzdali svůj hlas ve Sněmovních volbách. Tato situace zavinila paskvilní novela zákon o volbách do Poslanecké sněmovny, do níž byl zakomponován protiústavní způsob přepočtu odevzdaných hlasů na poslanecké mandáty. Ústava a Listina základních práv a svobod stanoví, že občané jsou si rovni ve svých právech a povinnostech. Volební zákon, který umožňuje přepočtem hlasů vytvořit ze 40% odevzdaných hlasů většinu 108 poslanců ze 200 této ústavní zásadě odporuje a poškozuje většinu 60% voličů, kteří se účastnili voleb. Časem bude potřeba tuto situaci vyřešit novelou volebního zákona. Se současnou většinou ve Sněmovně to možné není.

I stávající Ústava a zákony však umožňují občanům, aby si vybrali takového prezidenta, který sesadí neschopnou vládu, škodící lidem i podnikům, a nastolí vládu odborníků, která inflaci legální cestou zkrotí. I za cenu následných hádek ve Sněmovně, které na jejím rozhodnutí již nemohou nic změnit. (podle dostupných zdrojů na internetu a sociálních sítích jkuc)