Od jasného čísla k trajektorii: Na jaké pojmy si musíme při tvorbě rozpočtu zvykat a jak je vysvětlit? Blog NRR, článek L. Komárka:
Donedávna bylo pravidlo pro sestavení rozpočtu v Česku jednoznačné: Šlo o jasné číslo, byť pro zasvěcené. Zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti ministerstvu financí říkal: Nepřekračujete při sestavování veřejných rozpočtů (vedle státního rozpočtu jde také např. o rozpočty státních fondů, zdravotních pojišťoven, obcí či krajů) pro daný rok konkrétní číselnou hodnotu strukturálního deficitu. Hodnoty byly v čase klesající, což odráželo plán konsolidace (zlepšení stavu) veřejných financí z covidových let a následné energetické krize související s napadením Ukrajiny Ruskou federací. Obě tyto události totiž nejen české a evropské veřejné finance viditelně zatížily. Konsolidace byla v české legislativě naplánována jako pomyslné schody k dlouhodobě udržitelné hladině strukturálního deficitu ve výši 1 % HDP. K této hladině jsme se měli přibližovat postupně. Pro rok 2024 byl maximální strukturální deficit stanoven ve výši 2,75 % HDP a ten měl postupně každoročně klesat, až k zmíněnému dlouhodobému cíli ve výši 1 % strukturálního deficitu pro rok 2028. A na této 1% hodnotě jsme měli zůstat i v budoucnu. Dalo se tedy každý rok jasně říct: plníme – neplníme. Tyto číselné hodnoty po novelizaci již v zákoně nenajdeme. Nově se zákon soustředí nikoli na strukturální, ale na primární strukturální deficit, jehož maximálně přípustné hodnoty musíme hledat v platném Fiskálně-strukturálním plánu ČR. Ten pro rok 2027 počítá s primárním strukturálním deficitem 1,6 % a jeho každoročním poklesem až k docílení přebytku 0,3 % HDP v roce 2030. Pojďme si však dané pojmy blíže vysvětlit.
Deficit, deficit, deficit… a jak mu porozumět? Rozdíl mezi příjmy a výdaji se obecně nazývá saldo a pokud je záporné, tak hovoříme o deficitu. Pokud je tomu naopak, což tak často v oblasti veřejných financí nebývá, hovoříme o přebytku.[2] Saldo může být vykazováno jak hotovostně (v okamžiku, kdy peníze skutečně přijdou nebo odejdou), tak akruálně (příjmy a výdaje se přiřazují k období s nímž ekonomicky souvisejí, bez ohledu na okamžik platby). Rozdíl mezi příjmy a výdaji nesleduje jen stát, zná jej každá domácnost, firma či obec. Horší pro porozumění je pochopit spojení slova „deficit“ s přívlastkem „strukturální“. Strukturální deficit vyjadřuje rozdíl mezi příjmy a výdaji státu (v akruální metodice)[3], ze kterého se odstraní vliv hospodářského cyklu a různých jednorázových plateb.
Hospodářskému cyklu (střídání konjunktur a recesí) se v tržní ekonomice neumíme vyhnout a pro udržitelný vývoj veřejných financí je vhodné od jeho vlivu odhlédnout. Strukturální saldo (deficit nebo přebytek) tedy ukazuje, jak by veřejné finance vypadaly, když by ekonomika šlapala svým dlouhodobě udržitelným tempem (ekonomové jej označují za potenciální produkt) a bez ojedinělých či dočasných plateb z a do státní kasy. V případě deficitu pomáhá ekonomům rozpoznat, zda je spíše dočasný, nebo zda při současných fiskálních pravidlech výdaje převyšují příjmy i za normálních ekonomických podmínek. Obdobné platí i pro případ přebytku. V konjunktuře, když se ekonomice daří, automaticky roste výběr daní a klesají některé sociální výdaje, např. výplata podpory v nezaměstnanosti. Naopak je tomu v době ekonomického útlumu, recesi, případně krizi, kdy výdaje státu vlivem špatné hospodářské situace rostou a výnos z daní – ať již přímých nebo nepřímých – naopak klesá nebo je nižší, než bylo odhadováno. Z pouhého srovnání příjmů a výdajů státního rozpočtu, resp. celých veřejných rozpočtů tedy nepoznáme, zda stát opravdu změnil „návyky“ svého hospodaření, nebo mu v daném roce pouze pomohla či uškodila aktuální ekonomická situace.
Achillovou patou výpočtu strukturálního deficitu je právě očištění o hospodářský cyklus. Pro jeho propočet potřebujeme nejprve odhadnout tzv. potenciální, tj. dlouhodobě udržitelný produkt. Metod odhadů potenciálního produktu nabízí učebnice ekonomie a ekonometrie několik (od jednorozměrných statistických filtrů, přes ekonomům notoricky známou Cobb-Douglasovu produkční funkci, až po sofistikovaný výstup makroekonomického modelu celé ekonomiky). Výsledky odhadů nebývají shodné, v lepším případě jsou pouze podobné, což vytváří pomyslnou kaňku na jednoznačnosti, případně i srozumitelnosti celého přístupu.
Přechodem na evropské mantinely fiskální politiky se do popředí dostaly další pojmy: primární strukturální saldo a dráha čistých výdajů. Evropská komise, vědoma si rozdílné míry zadlužení napříč zeměmi EU a nedosažitelnosti plnění dluhového kritéria (60 % dluhu k HDP) v dohledném časovém horizontu pro řadu členských zemí, přišla před několika lety s novou myšlenkou: sjednotit pravidla fiskální disciplíny a zaměřit se na něco, co mají vlády skutečně pod kontrolou – výdaje. Nejde však o celkové výdaje jednotlivých vlád, ale tzv. čisté výdaje, tedy výdaje očištěné o úroky z dluhu. Úrokové náklady totiž musí stát zaplatit jako první, jde o tzv. „supermandatorní“ výdaje (pokud by se tak nestalo, stát by ztratil důvěru investorů a musel vyhlásit bankrot). Následně se tyto výdaje ještě očistí o výdaje kryté příjmy z EU, spolufinancování projektů EU a o cyklickou složku dávek v nezaměstnanosti. A nakonec se tyto výdaje ještě očistí o popsaný vliv hospodářského cyklu a o jednorázové finanční operace. Tímto souhrnně dostáváme tzv. primární strukturální saldo, které se od konce srpna vyskytuje i v novelizovaném Zákoně o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, stejně tak, jako tzv. dráha čistých výdajů. Ta byla v nynější podobě zavedena do legislativy EU v dubnu 2024.[4] Zaměření na dráhu čistých výdajů předpokládá, že když bude vláda mít výdaje pod kontrolou, deficit dopadne „dobře“. Ale to je – upřímně řečeno – předpoklad, nikoli jistota. Protože deficit závisí i na příjmech, a ty jsou z principu rozpočtování méně jisté než plánovatelné výdaje.
Samotné nastavení dráhy čistých výdajů a dalších parametrů fiskální politiky je uvedeno ve Fiskálně-strukturálním plánu dané země. Aktuálně platný Fiskálně-strukturální plán ČR je nyní pro období 2027 až 2030. Vychází z odhadů budoucího ekonomické vývoje a jednání dané členské země s Evropskou komisí. To může být zahájeno v případě změny vlády, což se stalo i letos v případě ČR. Bohužel výsledkem byl přechod od přísnějších národních pravidel k volnějším pravidlům evropským.
Novou úpravou fiskálních pravidel však není dotčena česká dluhová brzda. Její výše 55 % dluhu sektoru veřejných institucí k HDP je stále platná. Dluhová brzda je naše národní nadstavba, kterou legislativa EU nevyžaduje. Funguje podobně jako airbag v autě – doufáte, že ho nikdy nebudete potřebovat, protože jedete rozumnou rychlostí pomyslného zadlužování. Právě tuto udržitelnou rychlost by měla představovat dráha čistých výdajů, která má zajistit, že výdaje státu porostou tempem, na které ekonomika má, a dluh se tak nebude vymykat kontrole. V případě problémů zasahuje dluhová brzda.
Co uvést závěrem? Hospodaření státu musí odpovídat ekonomickým možnostem země, musí být dlouhodobě udržitelné a generačně spravedlivé. Dříve jsme měli pro sestavování veřejných rozpočtů jasné číslo uvedené v zákoně (strukturální deficit), byť pochopitelné zasvěceným ekonomům. Dnes máme neméně složitou realitu: primární strukturální saldo, kterého má být dosaženo pomocí dráhy čistých výdajů. Nejsou uvedeny přímo v zákoně, ale ve Fiskálně-strukturálním plánu. Pro dlouhodobé zdraví českých veřejných financí je potřeba fiskální cíle nastavovat ambiciózně a často je neměnit. I v těchto parametrech bude nový systém drah čistých výdajů u nás, ale i v jednotlivých evropských zemích teprve skládat svou zkoušku srozumitelnosti i důvěryhodnosti.
[1] Rada EU pro hospodářské a finanční věci (ECOFIN) následně 9. října 2026 v Lucemburku oficiálně schválila doporučení ke střednědobému Fiskálně-strukturálnímu plánu České republiky na roky 2027 až 2030.
[2] Naposledy měla ČR přebytkový celý sektor vládních institucí k HDP v roce 2019.
[3] Primární strukturální deficit a deficit pro maastrichtské kritérium vycházejí rovněž z akruální metodiky.
[4] Právním základem je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 z 29. 4. 2024, o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu, které vstoupilo v platnost 30. 4. 2024.
Zdroj: Kurzy.cz